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《台灣戰後經濟發展的源起：後進發展的為何與如何》



台灣在戰後持續了數十年的快速經濟成長，

發展成績與南韓並居後進國之首。

瞿宛文專論《台灣戰後經濟發展的源起》探討造就這優異績效的原因，

挑戰了當今台灣社會的主流論述。

就「如何做到」而言，主流的自由市場理論實難以提供合理解釋，關鍵因素確如對該學派採批判立場的結構學派所言，是國府在有利的客觀條件配合下，在當時採取了符合時宜的經濟與產業政策。再則，日本殖民遺產與美國的援助，雖提供了重要有利條件，但僅為輔助性角色，無法在戰後「自然地」帶來工業化。

《台灣戰後經濟發展的源起：後進發展的為何與如何》採取歷史性角度，探究了「發展動力」層面，認為百年來救亡圖存追求現代化的民族動力，高度提升了國府經濟與產業政策的品質，並促使國府施行土地改革並著重社會公平。然而這歷史條件也隱含了這發展模式的局限，影響至今。

《台灣戰後經濟發展的源起》一書希望藉由此研究促進對台灣經濟如何進一步發展的討論，同時對後進發展理論做出貢獻。

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  作者介紹

  
  
  
  
  
  
  瞿宛文
  
  美國史丹佛（Stanford）大學經濟學博士。現為中央研究院人文社會科學研究中心研究員，台灣大學城鄉所與經濟系兼任教授，曾獲第一屆孫運璿學術獎最佳書籍獎。研究著重於台灣與東亞經濟發展，近來也開始探討中國經濟相關議題。曾任《台灣社會研究季刊》主編與社長。著作包括與安士敦（Alice H. Amsden）合著的《超越後進發展：台灣的產業升級策略》；《全球化下的台灣經濟》；《經濟成長的機制》；《公與私之間：台灣經濟發展的另類思考》。
  
  

台灣戰後經濟發展的源起：後進發展的為何與如何－目錄導覽說明

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  序
  
  導言
  
  第一章如何看待戰後台灣經濟發展：理論視野
  
  一、自由市場論與結構學派
  
  （一）自由市場論
  
  （二）結構學派與東亞爭論
  
  （三）東亞政府干預為何成功？
  
  二、啟始條件與非政策因素決定論
  
  （一）啟始條件與殖民遺產
  
  （二）國際政治經濟環境因素
  
  （三）南韓關於日本殖民統治影響的討論
  
  三、為何發展：發展意志的來源
  
  四、台灣戰後發展成因的不同解釋
  
  （一）殖民遺產與延續說台灣版
  
  （二）黨國與公營企業
  
  （三）中國近代史領域中關於國民政府的討論
  
  五、結語
  
  第二章台灣戰後工業化是否日殖時期的延續：論日本殖民遺產的影響
  
  一、殖民經濟發展綜述與比較
  
  二、以米糖為中心的殖民經濟
  
  三、日殖時期的工業：製糖與軍需工業
  
  四、工業飛地與發展方向問題
  
  五、歧視性的職業與教育政策
  
  六、結語
  
  第三章台灣農村土地改革的前因後果，1949-1953
  
  一、推動現代土地改革的理論性說法
  
  二、台灣土地改革為何發生：歷史性探討
  
  （一）孫中山聯俄容共
  
  （二）國共決裂與競爭
  
  （三）國共競爭的歷史脈絡
  
  （四）近來相關的翻案文章
  
  （五）美國與其他因素
  
  三、台灣土地改革得以成功的客觀條件
  
  （一）日殖地政基礎及戰後進一步改進
  
  （二）農復會
  
  （三）土地行政體系與人才
  
  四、土地改革的直接效果
  
  （一）台新房屋貸款利率三七五減租
  
  （二）公地放領與地籍總歸戶
  
  （三）耕者有其田
  
  （四）產量成長與生產效率的改進
  
  （五）靜態的分配效益
  
  （六）農業剩餘的流出與徵收
  
  （七）社會面影響
  
  （八）農村工業化、城鄉差距與所得分配
  
  五、土地改革在制度面的影響
  
  （一）對傳統業佃制度的有限衝擊
  
  （二）都市出租耕地免徵之影響
  
  （三）新自耕農轉為都市地主？
  
  （四）農地不再能作為投資標的
  
  （五）土地產權的現代化與土地增值
  
  1. 土地產權的現代化
  
  2. 無剝奪的積累
  
  3. 土地增值的資本化
  
  （六）農業生產模式
  
  六、結語
  
  第四章台灣戰後經建體制的萌芽
  
  一、國民政府在大陸時期的行政現代化
  
  （一）國府建立現代化政府的努力
  
  （二）中央政府財政薄弱
  
  （三）行政現代化與經建體制
  
  二、以工業救國的資源委員會
  
  （一）資委會的前身：國防設計委員會，1932-1935
  
  （二）資委會之成立與發展，1935-1945
  
  1.抗日戰爭前的發展
  
  2.抗戰時期的建設
  
  （三）資委會的組織與人才培訓
  
  1.人才培訓與管理
  
  2.派員赴歐美實習
  
  3.行政自主與財務相對獨立
  
  （四）戰後在大陸的接收與復產工作，1945-1949
  
  1.戰後接收日偽產與擴張
  
  2.復產與建設的失敗
  
  三、資委會來台接收日產，1945-1949
  
  （一）來台接收的背景
  
  （二）資委會來台接收十大公司
  
  （三）資委會在台企業恢復生產
  
  四、國民政府遷台初期，1949-1953
  
  （一）資委會本部之留守大陸與生管會的成立，1949
  
  （二）省府生管會與尹仲容的作用，1949-1953
  
  （三）美援下的行政院財政經濟小組委員會，1951-1953
  
  （四）蔣中正對財經政策的領導作用
  
  五、小結
  
  第五章台灣戰後經建體制的形成與發展，1953-1970
  
  一、經濟安定委員會的成立，1953-1958
  
  （一）以省府為重心的經濟執行單位，1949-1953
  
  （二）1953年經濟機構的調整
  
  二、台灣第一個產業政策單位：經安會下的工業委員會
  
  （一）資料來源：近史所經濟部門房貸利率公式 excel數位化檔案
  
  （二）尹仲容團隊的組成
  
  （三）工委會的時代使命
  
  （四）延續性任務：資源分配與管制
  
  （五）選擇贏家：經濟四年計畫與新興工業計畫
  
  （六）工委會處理工業計畫之程序
  
  （七）充足的政策工具
  
  （八）美援作為政策工具
  
  （九）有條件的扶植與發展願景
  
  三、經安會1958年之改組與其後之延續
  
  （一）由總統推動的「行政革新」
  
  （二）推動發展需要跨部會協調
  
  （三）經安會的裁撤與歸併
  
  （四）工委會產業政策的延續：改組後的美援會1958-1963
  
  （五）產業政策逐步進入體制：經合會與工業局1963-1970
  
  四、面向國際的政策大轉向： 1958年外匯貿易改革
  
  （一）戰後初期的多元複式匯率
  
  （二）為何要外貿改革：藉由促進出口來推動產業升級
  
  （三）外匯貿易改革成功開啟出口導向時代
  
  五、以實業救國的儒官這一代人
  
  （一）這一代「財經官僚」的背景
  
  （二）使命感、能力與發展願景
  
  （三）當事人的言行
  
  （四）小結
  
  六、結語
  
  附錄5.1 行政院經濟安定委員會工業委員會組織規程
  
  附錄5.2工業委員會推動新興產業計畫相關會議摘要（1953/8─1958/7）
  
  附錄5.3美國經濟援助相關機構的沿革
  
  第六章國民政府的公民營政策
  
  一、前言
  
  二、採公營、民營抑或外資的相關理論
  
  三、國府在大陸時期的公民營政策
  
  （一）資源委員會的位置
  
  1.國府為何設立公營的中國紡織建設公司？
  
  （二）大陸時期國府的公民營政策
  
  （三）1949年之後的國府公營企業
  
  四、國府在台灣戰後初期的公民營政策
  
  （一）台灣公部門工業的建立
  
  （二）1945-1953年公民營部門的發展趨勢
  
  （三）國府在大陸與台灣車貸案例的公民營政策比較
  
  1.黨營事業
  
  （四）小結
  
  五、政商關係與公民營企業
  
  （一）公營企業的制度與歷史性分析
  
  （二）台韓產業結構的比較與中小企業的空間
  
  六、結語
  
  第七章台灣戰後民營資本的發展，1945-1970
  
  一、前言
  
  二、1945年之前的發展
  
  （一）51大集團企業1945年之前的經驗傳承
  
  三、戰後1945到1949年的變化
  
  （一）民營部門「接收」日產
  
  （二）民營工廠的增長
  
  （三）貿易、商業與其他
  
  （四）51大集團企業當時的情況
  
  四、1949年後產業政策的推展與民營資本的角色
  
  （一）1950年代的進口替代產業政策與土地改革
  
  （二）1958年以後的出口導向成長
  
  （三）51大集團在1949年以後的發展
  
  （四）第一代資本家的既有條件
  
  五、特許行業與其他
  
  （一）水泥業
  
  （二）人壽與產物保險業
  
  六、結語
  
  第八章台灣棉紡織業早期發展的案例
  
  一、前言
  
  二、日殖時期的棉紡織業
  
  三、棉紡織業在戰後初期的發展
  
  （一）接收復產與擴張
  
  （二）代紡代織政策
  
  四、進口替代轉為出口導向
  
  五、發展人造纖維產業
  
  六、第二次進口替代：人纖原料產業
  
  七、經驗檢討
  
  （一）產業政策上多次適應性的土地增貸改變
  
  （二）政策思維的重要性
  
  八、與其他國家經驗的比較
  
  （一）
  
  

導言（節錄）

一、

二戰結束後，殖民地紛紛爭取並多得到了政治上的獨立，因此各經濟落後國家隨即踏上了推動現代化與發展經濟以爭取經濟獨立的路途，而整體經濟發展的成果則顯示這道路比取得政治獨立要來得艱難的多。戰後至今已過七十年，我們比較各後進國家經濟發展的成績，會發現各國及區域之間的差異非常的顯著，而包括台灣在內的東亞諸國戰後發展的成果則明顯的優於其他的後進國家，是極少數能夠縮短與先進國家距離的後進地區。

首先可從人均所得成長幅度的跨國比較來衡量臺灣發展的成果。若採用Maddison（2010的估計，台灣在戰後工業化起點1950年的實質人均所得只有916美元，低於鄰居菲律賓的水準（1070美元），分別是拉丁美洲與世界平均值的36%與43%，並且不到當時美國水準的一成，無疑仍是個相對貧窮的經濟體。而在半個多世紀之後的2008年，台灣人均所得成長了22.8倍達到20926美元，成為拉丁美洲與世界平均值的3倍及2.75倍（表I）。依據Maddison的估計來計算全球所有國家在1950到2008年間人均所得的成長倍數，並依此來排序，南韓的23倍與台灣的22.8倍幾乎不相上下，分別排名第二與第三。若排除純依靠石油名列第一名且人口不及百萬的小國赤道幾內亞，則南韓與台灣可說是同列榜首，並且成長倍數遠高於排名緊隨其後的中國大陸的15倍，無疑可稱是戰後後進國家中成績最優異的兩個經濟體。而另依據IMF的最新估計，2013年台灣的實質人均所得已增至美國水準的75％，在全球可躋身前20大而列為16名，同時，台灣經濟的實質總產值在2013年列名全球第20大經濟體。

若歷史性回顧戰後初期臺灣經濟發展的歷程，則更能凸顯當時台灣經濟改善的速度與幅度。二戰結束時台灣經濟除了日本人主導的工業之外，基本上仍是一個以米糖為主體的典型殖民經濟，其所高度依賴的日本市場隨著日本戰敗而消失，戰後四年間雖得有大陸市場為之替代，但又因國府敗守臺灣後兩岸隔絕而再度失去市場，當時的台灣必須從米糖殖民經濟轉型尋找其他發展途徑。幸好臺灣戰後成功地啟動了本地工業化，使得台灣能夠很快就脫離對米糖經濟的依賴，米糖在臺灣出口中所佔比例由1952年的74%，在1960年降到47%，1965年更降至22%，1970年則僅有3.2%，呈現的是戰後二十年工業化的成果。

在1945到1949年之間，戰爭的破壞、國府接收上的缺失與國共內戰的影響等因素，造成台灣經濟的動盪與混亂。在國府於1949年遷台前後，台灣經濟情況更為困難，大陸市場逐步消失，百萬人口的流入為糧食與物資供給帶來龐大壓力，外匯與物資極度缺乏，財政赤字擴大而物價上漲壓力猶存，能否立即穩定經濟乃是嚴肅的挑戰。陳誠於1949年任台灣省主席時，在經濟方面施行了多項重要政策，包括實施耕地三七五減租以及設立生產管理委員會總管物資及經濟事務等，並以剛從大陸運台的黃金儲備作為後盾發行了新台幣，大幅降低了通膨壓力。隨後幾年間國府利用美國的經濟援助，並採行了合宜的經濟與產業政策，數年內即穩定了經濟恢復了生產，並開啟了戰後快速的工業化。

因此，台灣經濟1950年代的工業生產、出口值及實質GDP的年平均成長率已分別達到11.9%、22.1%與8.1%，到了1960年代則三者分別增為16.5%、26%與9.7%；物價年增率在1950年代平均為9.8%，至下個十年則已降為3.4%，顯示長期物價走勢已得到控制，此後數十年內維持物價穩定也一直是戒慎恐懼的國府所盡力要達到的目標。這時期人口的增長率則仍維持在較高的水準，1950年代人口平均年增率為3.6%，而1960年代只降至3.1%，然而因為經濟增長的速度夠快，因而實質人均所得在這兩個十年中仍能夠分別平均增長4.5%與6.8%。這些數字所呈現的是台灣經濟逐步脫離戰後初期的危機狀態後，順利地踏上了現代工業化的道路，因而1965年美國政府終止對台美援時，即宣布台灣是有效運用美援的模範後進國。在此後數十年中台灣維持著高速度的經濟成長，發展成績遂與南韓同列於後進國之榜首。

簡言之，若以實質人均所得的成長率為標準，也就是以人均生產力及生活水準的改善程度而言，台韓戰後的經濟績效遠優於其他後進國家，其他東亞地區則跟隨其後。第三世界其他地區的績效較差且差異很大，拉丁美洲起點較高但卻顯得停滯不前，非洲則在戰後近六十年中人均所得平均只增了一倍。要如何解釋不同後進地區之間績效上如此大的差異？東亞經濟發展為何能夠比較優越？從1970年代東亞經濟發展成績嶄露頭角後，這就成為各種經濟發展理論所必須回答的重要課題。這問題在國際學界中持續的被討論，也一直充滿爭議，並且爭論的問題意識不斷變化，也反應出國際經濟學界整體思潮的變化。

論爭的主要一方是自由市場論（free market theory，或稱新自由主義，neo-liberalism）者。從1970年代後期開始，自由市場論逐漸取代凱恩斯主義，成為現今國際經濟學的主流。他們認為自由市場無疑是最有效率的，是促進增長的最佳或唯一處方，而東亞成長則是歸功於其對外開放的政策，因此認為東亞的成功是對於自由市場理論的肯定。論爭的另一方則是結構學派（尤其是其中的修正學派），他們強調經濟發展中國家的角色，尤其是產業政策（industrial policy）的重要性。結構學派學者指出東亞諸國絕非依賴自由放任的模式發展經濟，在其發展過程中國家確實扮演了主導性的角色。自由市場論者最反對的則是國家代替市場去做出選擇，認為政府非不得已要採行管制政策的話，也以不牽涉主觀選擇的功能性政策（functional policy）為佳（如補貼研發等功能），絕對要避免主事官僚必須做出判斷的選擇性政策（selective or discretionary policy），而「產業政策」的定義就是指「國家選擇性地優先推動某些產業」，正是自由市場論者最為反對的一種政策模式。

近年來東亞經濟發展緣由的爭論焦點也部分涵蓋到所謂制度的因素上，包括建立私有財產權之必要性及殖民統治遺產的影響等。不過，自由市場理論的有效性以及國家的角色自始至終一直是論爭的焦點，這論爭到後來則幾乎成為公共政策抑或自由市場孰優孰劣（state vs. market）的問題，即新自由主義者強調國家干預之惡並倡導自由放任政策，而結構學派則強調公共政策尤其是產業政策的必要性。這其中牽涉的關鍵問題是，後進國家是否要用國家集體的力量來「主動」促進工業化，還是就「被動」等待市場帶來發展。結構學派學者張夏準（Chang 2002）因此認為先進國家之主張後進國家應該遵循自由市場論而不要有所作為，是「已攀登者將梯子踢開」的自利行為。

從1990年代後期以來，新自由主義因其標竿處方──華盛頓共識──在拉丁美洲及其他後進國家實施效果不佳，而受到諸多批評。更重要的，2008年以來的全球性金融危機，其潛在危險可比擬1930年代的經濟大恐慌，而主流經濟學界卻無法預見此危機的到來，事後也難以提出解釋，因而帶來了對主流經濟學的全面挑戰。知名學者紛紛趕著出版批判性著作，並且也多能登上暢銷書榜。連一向推崇自由放任的芝加哥學派大將Posner（2009）都以《資本主義的失敗》為題出書，認為當初對金融市場實應多加管制。再則，在此次危機中仍相對貧窮的中國大陸，卻取代美國擔任起拉動全球經濟火車頭的角色，而中國自改革開放以來，顯然是以國家高度主導、多方違背自由放任原則的方式達到了快速的經濟發展，因此新興的中國發展模式以其「實績」成為其他後進國家可能學習的對象，也對主流社會科學帶來了嚴肅的挑戰。

為了回應對華盛頓共識成效不佳的批評，有些主流經濟學者因而轉向探討「制度」的重要性，並特別強調建立私有財產權制度與「治理結構」（governance structure）對經濟發展的因果關係，希望用靜態的「制度」來對抗結構學派所強調的政府產業政策，由此角度來捍衛受到挑戰的自由放任的經濟理論。在這新一波圍繞著制度的討論中，因後進國家多曾經淪為殖民地，因此不可避免的也觸及了殖民統治影響的問題。新自由主義者的推論方向多為：成長績效較好的後進國是因為原就有較好的制度，而較好的制度（主要指私有財產權制度）很可能來自於較好的殖民統治。當然，這說法很有爭議性，引發不少學者的批評。

第一章如何看待戰後台灣經濟發展：理論視野

本書是要探討台灣戰後經濟發展的成因，並從中尋求具前瞻性的理論與現實意涵。而在進行此探討之前，還是要回顧相關的經濟理論及其爭論以作為討論的基礎，本章即是要進行此項工作。首先將分別檢討與經濟發展相關的最主要的兩派理論，即自由市場理論與結構學派理論，並簡要敘述兩派就東亞發展成因而進行的爭論。隨後將探討一些以單一變數或外在環境等非政策因素為主要解釋的說法，包括啟始條件及殖民遺產的影響，及國際政治經濟情勢的作用，尤其會述及南韓學界關於日本殖民統治影響的爭論。上述理論主要關切東亞發展得以成功的要件，除此之外，也將探討關於發展動力的議題，包括文化、發展意志、歷史因素及民族主義等。然後將評述對於台灣發展提出解釋的一些既有說法，最後會綜合上述討論而提出本書要呈現的新的論點。

一、自由市場論與結構學派

在討論自由市場論與結構學派在如何解釋東亞奇蹟上的爭論之前，先簡單敘述此兩派的相關基本論述，即對於後進國家該如何推動經濟發展的兩種不同的說法。

（一）自由市場論

從1970年代開始，二戰後歐美資本主義黃金時期的社會福利國模式在發展上遇到瓶頸，新保守主義的政治勢力與思潮再次抬頭，而與社會民主政治相配合的凱恩斯學派，在經濟思潮方面的領導位置也隨之被新自由主義取代，後者遂逐漸成為近三四十年來國際經濟學的主流。